2015년 12.28 한일 ‘위안부’ 합의의 법적 구속력은 어디까지인가

웹진 <결> 편집팀

  • 게시일2019.09.04
  • 최종수정일2019.10.01

[좌담회] 일본군‘위안부' 문제를 둘러싼 외교적 쟁점과 방향 2부

2015년 12.28 한일 '위안부' 합의,
법적 구속력은 어디까지인가

 

1부 : 2011년 헌법재판소의 부작위 위헌 결정, ‘위안부’ 문제의 흐름을 바꾸다
2부 : 2015년 12.28. 한일 ‘위안부’ 합의 법적 구속력은 어디까지인가
3부 : 진실 규명을 위한 양국간의 책임 있는 대화가 이루어지기 위해서 

좌담회 일자 : 2019년 6월 5일 
사회 : 일본군‘위안부’문제연구소
패널 : 남기정 (서울대학교 일본연구소) / 조양현 (외교안보연구소) / 조시현 (민족문제연구소)

*본 좌담회에 참여한 패널의 입장은 각 소속 기관과 일본군‘위안부’문제연구소의 공식입장과는 다를 수 있음을 알려 드립니다.

 

2015년 12.28 한일 합의의 배경과 쟁점

Q. 2015년, 박근혜 정부 때 맺었던 한일 일본군'위안부' 피해자 문제 합의(12.28 합의)는 당시에도 많은 문제점을 지적받았습니다. 특히, ‘위안부’ 문제를 ‘최종적 및 불가역적으로’ 해결될 것을 확인했다는 부분은 지금 생각해도 문제가 있다고 생각됩니다. 12.28 합의는 어떤 맥락에서 이루어지게 된 걸까요? 

조양현

2011년 헌법재판소의 부작위위헌 결정이 나온 이후, 이명박 정부는  일본 정부에 일본군‘위안부’문제에 대한 성의 있는 대응을 요구했습니다. 그 당시 일본은 노다 정부, 민주당 집권의 마지막 정부였어요. 비교적 리버럴한 정부였기 때문에 기대를 걸었지만, 그리 쉽지 않았습니다. 일본 정부의 입장은 생각보다 더 완고했어요. 이명박 정부의 마지막 2012년은 특사파견, 사사에 안(案), 3점세트와 같은 이야기들이 나올 때인데, 그게 봄에 다 파탄이 났습니다. 이명박 대통령은 그 해 여름에 독도를 가지요.* 그러다보니까 한일관계는 경색되고 이명박 정부의 임기가 끝이 납니다. 

*편집자 주 
2012년 이명박 정부의 독도 방문: 2012년 8월 10일, 광복절을 앞두고 이명박 대통령은 현직 대통령으로는 최초로 독도를 공식적으로 방문하였다. 일본 정부는 이명박 대통령의 독도 방문에  상당한 불쾌감을 내보였으며, 당시 한-일 관계의 악화의 계기가 되었다. 


박근혜 정부는 이명박 정부의 일본군‘위안부’ 관련 정책을 계승하겠다고 공식적으로 이야기하지 않았지만, 사실은 이 문제가 한일관계에서 중요한 현안이라는 입장을 취했어요. 그래서 일본이 이 문제에 대해 적극적으로 대응하지 않으면, 정상회담도 쉽지 않은 상황이 계속 이어지지요. 아베 그리고 박근혜 정부 둘 다 보수적인 입장에서 과거사에 대해 양보하지 않으려는 구도가 지속됩니다. 

그러다가 2014년 5월에 헤이그에서 핵안보정상회의가 열리는데, 그때 오바마 대통령, 박근혜 대통령, 아베 총리가 미대사관 공관에서 만납니다. 한국에서는 박근혜, 오바마, 아베의 삼자회동이 핵안보정상회의보다 오히려 더 크게 보도가 되었죠. 그러면서 우리가 그당시 요구했던 외교부 국장급 회의도 시작이 되는거예요. 그래서 국장급 회의를 10여 회 하고 결과적으로 2015년, 한일국교정상화 50주년이 되는 해의 12월 28일, 서울에서 양국의 외교장관이 합의를 발표하는겁니다. 

이런 맥락에서 봤을 때, 12.28 한일 합의에 대해  세 가지 측면에서 논의를 할 필요가 있을 것 같습니다. 첫 번째, 완전히 해결되었는가. 일본이 우리가 요구했던 법적 책임, 사과, 배상 내지는 보상을 이행했다면 법적으로 해결이 되었겠지요. 그렇지만 그렇게 하지 않았다는 거에요. 그래서 결국 정치적인 해결이었고, 정권이 이룬 합의일 뿐이었다고 봐야할 것 같아요. 

두 번째, 한국과 일본, 양국의 의사로 합의한 것인가. 이 부분은 굉장히 민감한 부분입니다. 알려진 바가 없기 때문이에요. 그렇지만 오바마 대통령이 중재를 했다는 것은 마치 50년 전 국교정상화 교섭 당시 미국의 역할을 방불케합니다. 한국과 일본 두 국가와 동맹 관계를 맺고 있는 미국이 영향력을 행사해서 양국이 조금씩 양보한 애매한 결과가 나온 거죠. 한국의 승리도, 일본의 승리도 아니기 때문에, 양쪽 모두 편의대로 해석할 여지가 있는 합의가 된 거죠.  

세 번째는 구속력이 있느냐 입니다. 협정이 아닌 합의문을 발표했다는 데서 드러나듯이, 다음 정부에서 정치적 입장 승계를 거부할 수 있는 특성을 가졌다고 저는 생각합니다.  

 

남기정

2012년도 노다 정부 말기에 나왔던  사사에 안(案)이 있었죠. 일본의 내각 총리가 일본군‘위안부’ 피해자들에게 편지로 사과를 하고, 주한일본대사가 직접 사과, 그리고 일본 정부의 예산으로 인도적 조치의 자금 지원을 하자는 내용이었습니다. 상당한 진전이라고 할 수 있을 것 같은데, 한국의 입장은 일본 정부가 국가 책임을 인정하는 부분을 발견하지 못했다는 것이었어요. 그래서 국가의 법적 책임의 추가적으로 요구하는 ‘사사에 안(案)+α’를 내놓았지만, 일본 정부는 역으로 ‘사사에 안-α’를 주장했어요. 결국 당시에는 유예되었고, 정권교체가 되면서 일본 안에서도 동력을 잃으면서 유야무야 되었습니다. 

어쨌거나 이 사사에 안(案)이 기초가 된 12.28 합의에서는 ‘도의적’이라는 수식어가 빠지면서, 일본 정부의 책임 인정이 조금 더 명확하게 표현되었습니다. 나이브하게 보자면 시민운동하는 사람들이 요구해온 3점 세트, 즉 ‘책임 인정, 사죄, 예산상의 조치’가 이루어진 것이라고 볼 수 있다는 이야기까지 나왔던 것 같아요.

물론, 이것을 실질적인 배상으로 인정할 수 있을 것인가에 대한 해석의 여지는 있지만, ‘일본 정부의 책임인정과 이에 따른 예산 조치’가 이루어진 부분에서는 예전보다 진일보했다고 평가할 수 있을 것 같아요. 게다가 사사에 안(案)은 일본의 민주당이었던 노다 정부가 가져온 제안이었지만, 2015년의 12.28 합의는 역사수정주의를 공공연하게 천명했던 아베 정부를 상대로 이루어진 것이었습니다. 

문제는 합의 후반부 내용입니다. 즉 ‘최종적 및 불가역적 해결’이라는 문구가 포함되고, 소녀상 문제에 대해 언급하고, 더이상 국제무대에서 이 문제와 관련해 일본을 비난 비판하지 않는다는 약속을 한 것이 문제가 되었습니다. 이에 대한 반발이 거세어져서 합의가 결국 엎어진 거죠. 

 

12.28 한일 ‘위안부' 합의의 법적 구속력은 어디까지인가

Q. 말씀하신대로 12.28 합의는 국내의 반발이 거셌습니다. 시민단체 측에서 이 합의는 법적 구속력이 없다는 주장도 나왔습니다. 세 분이 생각하시기에 이 합의의 법적 구속력은 어디까지라고 생각하시나요.  

남기정

양국의 외교장관이 공개적으로 발표했다는 것은 어느 정도 국민과 국가를 구속하는 것이라고 저는 판단합니다. 우리의 평가와 관계 없이 UN에서는 일단 합의를 환영하는 멘트가 나왔고요. 그런 사정이 있기 때문에 당시 정부도 파기나 재협상을 요구하지는 않았던 것으로 생각됩니다.* 물론 절대로 건드릴 수 없는 합의라고는 생각하지 않고요, 합의의 재해석 등을 통해 제3의 해법으로 이끌어가는 것이 가능하다고 생각합니다.
 

*편집자 주 
문재인 정부의 12.28 ‘위안부' 합의에 대한 조사결과 발표: 2017년 12월 문재인 대통령은 2015년 한일 양국 정부간 ‘위안부’ 협상에 절차적, 내용적으로 중대한 흠결이 있었음이 확인되었다는 점에 유감을 표하며, 피해자 중심 해결 원칙 아래 후속조치를 마련할 필요성을 제기하였다. 그 다음 달인 2018년 1월 9일, 강경화 외교부 장관은 “피해 당사자인 할머니들의 의사를 제대로 반영하지 않은 2015년 합의는 일본군 위안부 피해자 문제의 진정한 문제해결이 될 수 없다”며,“2015년 합의가 양국 간 공식합의였다는 사실을 부인할 수 없음을 감안해 일본 정부에 대해 재협상을 요구하지 않을 것”이라고 밝혔다. 

 


 

조시현

여기에 관해선 할 말이 많아요. 글도 많이 있고요. 그동안 안 했던 이야기를 조금 하면요, 해방 이후 지금까지 피해자들의 권리 주장 요구가 양국 정부에 의해서 어떻게 다뤄져왔냐는 거에요.  이게 이 문제의 역사성을 잘 말해주는 대목이기도 하면서 현재 나아갈 방향에 대해서도 영향을 준다고 생각합니다. 아시다시피 일본이 패전하자 해외의 전쟁터에서 군인, 군속, 노무자, 또 ‘위안부’ 피해자들이 귀환하게 됩니다. 당시 일본에 있던 조선인 노동자들은 조선인연맹을 설립해서 귀환 활동과 생활문제에 대한 대책을 강구합니다. 그러나 한국정부가 없는 상황에서 피해자 단체들이 권익옹호활동을 한다는 게 실효적이진 않았을 거에요. 일본의 경우에는 조선인연맹 등 귀환자 단체들이 미군정 당국과 교섭을 한 흔적이 있고, 임금 등 미수금 문제, 가혹행위 등의 부분에 대해 책임을 요구했습니다. 이분들이 귀환해서도 미군정 당국, 그리고 이승만 정부를 상대로 계속 권리주장을 해왔던 것입니다. 이것은 1949년 이후에 정부가 해결해야 할 하나의 과제가 되었고, 1951년 대일평화조약 체결 후 정식으로 시작된 일본과의 국교정상화 회담을 거쳐 1965년 협정 타결까지 이어집니다.

여기에서 피해자들은 사실 ‘노무자’이고, 프롤레타리아에요. 가진 것 없는 하층 계급이었기 때문에 우선순위가 아니었을거라고 생각하고요. 피해자의 관점에서 보면 이렇게 배제되는 과정이 지금까지 지속되는 것이 아닌가하는 생각이 듭니다. 그 동안 그들의 권리가 억압되었다고 하는 것이 저의 가설입니다. 입증을 해야겠죠. ‘위안부’ 합의와 관련해서도 이런 긴 흐름 속에서 해방 이후 일본, 또는 한국정부가 어떻게 대일 과거사 피해자 문제를 다뤄왔는지가 연결되는데요.

1965년 당시 우리는 독재정부하에 있었습니다. 한일협정 체결 반대운동이 격심했으나 결국 관철되었어요. 그런데 남은 문제들 중에서 유골 문제가 1965년 이후에 한일 사이에서 협의가 돼요. 이건 뭐냐, 협정으로 다 끝난 게 아니지 않느냐는 거죠. 일본 입장에서는 청구권협정 바깥, 즉 법적인 차원이 아니라 인도적인 차원에서 문제를 접근한다는 것이 지금까지도 정책의 기본 흐름이라고  생각합니다. 그 속에서 80년대 후반 노태우 방일을 계기로 원폭피해문제가 제기되고 이에 대해 일본정부의 약간의 지원이 있었는데, 역시 근거는 인도적인 것이었습니다. 90년대 위안부 문제에 대한 국민기금 역시 법적 해결이 아니라 청구권 협정과 무관한 인도적 차원이라고 저는 바라보는데, 일본은 국제사회에서 특히 도덕적 책임론을 강변합니다. 법적 문제는 청구권협정으로 해결이 다 끝났지만 우리는 그 외에 추가적으로 국민기금을 통해 도덕적인 책임을 다 했다는 것이 일본의 기본적인 입장이자 선전 내용이기도 한 것이죠.

그런 맥락에서 ‘위안부’ 합의를 바라본다면 거기에는 법이라는 단어가 하나도 안 들어가 있는 것이죠. 그리고 ‘위안부’에 대한 행위가 무엇이었는지 법적 성격도 묻지 않았고요. 그런 면에서 봤을 때 법적인 책임을 아주 탈색시켰다는 문제가 있습니다. 2015년 12.28 합의는 공식적인 합의문이 없는 가운데 양국 외교장관들의 발표로 이루어졌습니다. 그리고 양국정상이 전화통화를 통해서 그 내용을 추인하는 형식이었죠. 전부 다 구두로 진행된 것이기 때문에 구두합의인 셈입니다. 물론 정부간, 또는 국가간에 구두합의가 있을 수는 있습니다. 국제조약으로 바라볼 여지는 있습니다. 그러나 법적인 합의, 즉 조약이라는 것은 국제법상의 합의이기 때문에 법적인 내용이 들어가야 되는데, 그런 것이 없다는 거죠. 그래서 한국에서는 합의가 되자마자 논란이 제기되었고, 정치권에서는 국회비준이 필요하다는 이야기가 나왔어요. 시민사회단체에서는 합의가 법적 조약이 아닌, 정치적 합의이기 때문에 법적인 구속력은 없을 것이라는 이야기들이 나왔습니다.

합의에 대한 국제반응 역시 그리 긍정적이지만은 않았습니다. 초기 반기문 사무총장과 미국정부의 환영 멘트를 포함한 국제반응과는 달리, 이후 합의의 문제점이 UN의 각종 인권보장기구에서 제기됩니다. 피해자 인권이라는 관점에서 합의는 부족하다는 지적들이 나왔죠. 개정하라는 권고도 있고요.  

남기정

저는 그 점을 충분히 인정하고 이해해요. 그러나 우리 운동단체가 합의의 문제점을 지적할 때 인용하는 UN 산하 인권기구들에서의 문제제기나 권고도, ‘합의를 이행하는 과정에서’ 피해자 중심주의를 실현할 것을 요구하고 있고, ‘합의’의 개정을 권고하는 등 일단 합의가 성립한 것으로 간주하는 태도를 취하고 있습니다. 개정을 하라는 것이지 합의를 부정하는 것은 아니라고 생각돼요. 합의가 피해자 인권과 충돌한다는 문제제기를 인정하지만, 합의 그 자체는 있다고 하는 것이 국제사회의 인식이 아닐까 생각됩니다. 

조시현

구속력과 관련해서 말씀드리면, 조약이 아니면 국가를 구속하지 않기 때문에 지키지 않아도 됩니다. 조약이라고 하더라도 뭐 바꿀 수 있는 거에요. 한번 맺은 조약은 영원불멸로 유지되어야 하는 것처럼 일 본 정부의 과도한 발언들이 보도가 되고 있는데, 조약은 바뀝니다. 역사 상황에 따라서 바뀌는 것이고요. 

제가 중요하게 생각하는 것은 정식 조약의 과정을 밟지 않았다는 것이고, 또 핵심적인 것은 청구권 협정과의 관계에요. 이것이 조약이 되어버리면 청구권 협정을 수정하는 결과가 되기 때문에 이는 일본 정부의 기본 방침과 모순이 되는 거에요. 청구권협정 체제를 유지하고 싶어하는 일본정부의 입장에서는 이것을 조약의 형태로 한다는 것은 생각할 수가 없는 것입니다. 그런 측면에서 일본정부로서는 ‘한일 합의가 조약이 아니다’라고 하는 것은 명백한 것입니다. 조약이 아니라고 하는 것은 일본도 부정하지 못한다고 생각합니다. 그렇다면 법적 효력은 없는 것이 되고요. 만약에 법적 효력이 있다 하더라도 이게 장관 간의 합의, 즉 정부간의 합의인지 또 대통령과 내각총리대신 사이의 합의, 국가 원수간의 합의인지도 불분명해요. 이것을 국가간의 합의가 아니고 정부간의 합의라고 한다면 그것은 당시 박근혜정부, 아베정부에게는 구속력이 있을 수 있겠죠. 정치적인 합의의 성격이라는 것은 합의한 정부의 운명에 따라서 좌우될 수 있다는 겁니다. ‘위안부’에 대한 정책은 역대 정부에 따라 쭉 바뀌어 왔습니다. 그렇다면 문재인 정부는 ‘위안부’ 문제에 대해서 정책을 형성할 수 있고, 이를 수정할 여지는 얼마든지 있다고 생각합니다. 

 

조양현 

약속과 정의라고 할까요, 한 번 약속한 것은 지켜야 한다는 가치가 있는 반면, 정의의 차원에서는 바른 방향을 추구해야 한다는 가치가 있을 것 같아요. 어느 한 쪽이 무조건 옳다는 것이 아니라 가치 체계 중에서 선택해야하는 부분이 있다고 봅니다. 일본이 한국에 붙이는 ‘약속한 것을 바꾸는 나라, 약속을 지키지 않는 나라’라는 낙인에 우리가 대항할 수 있는 논리는 무엇일까요. 그 당시의 절차적인 부적절성을 지적하는 겁니다.  국민 정서, 피해자들의 이해관계가 고려되지 않은 담합이었다는 거죠. 

탄핵으로 정권교체가 이루어진 상황에서 이 부분에 대해 국민의 관심이 더 컸던 것 같아요. 국민의 관심은 정의가 과연 실현되는가이고, 이는 문재인정부에게 대단히 큰 부담을 느끼게 했을 것입니다. 계승을 위한 정치적 비용이 상당히 컸고, 결국은 바꾸고 싶어서가 아니라 상황적으로 계승하지 못하겠다는 판단을 한 것이고요. 현실적인 대안에 대한 충분한 논의 없이 계승하지는 못하겠다고 발신을 하게 된 것입니다. 

제가 문제제기를 하고 싶었던 것은 대안이 있었는가 하는 것이거든요. 지금 정부의 입장을 어떻게 봐야 할지요. 한국은 일본에 적극적이고 성의있는 대응을 주문했어요. 그런데 일본은 합의를 깬 것 자체를 문제 삼아서 뒤로 빠지고 있죠. 12.28 합의 후 키시다 대신은 돌아가자마자 언론에 대놓고 “일본이 잃는 것은 10억 엔 외에는 없다”고 했어요. 우리 국민의 기분을 상하게 하는 발언을 하고 아베 수상은 국회에서 한국에 양보하지 않았다는 점을 강조했어요. 그러니까 우리에겐 합의를 지키라고 하면서 일본 쪽에서는 합의를 지킬 생각이 없는 것 같은  행동을 취했던 거죠.  

그런 맥락에서 대선 이후 문재인 정부의 대응은 무엇이었는지가 아쉬웠던 부분이거든요. 합의에서 이 부분은 절차적인 부족함이 있었으니까 이렇게 고치자, 이런 구체적인 대안이 나왔으면 좋았을텐데 그러지 않았습니다. 현재 화해·치유재단 문제가 사실상 해체 단계에 들어가지 않았습니까. 자연스럽게 새로운 기금을 만들어야 한다는 논의가 나왔는데, 이에 대한 정부 입장은 무엇인지 애매하고요. 그렇게 봤을 때 그 당시 우리가 약속을 지키지 않았다는 부분보다는 정부의 대안에 대해 우리가 비판할 수 있지 않을까 하는 것이 제 개인적인 의견입니다.
 

 

3부에서 계속됩니다. 

 

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